湖北省妇联与省农业厅发布农村土地承包确权登记调研报告

　　编者按
　　这是一次有价值的调查。
　　调查选在了合适的时机。在土地确权登记试点全面铺开但尚未完成之时，湖北省妇联和省农业厅组成联合调查组，以独特的性别视角，审视这一工作的成效，无疑有利于及时发现问题并予以纠正。
　　调查内容全面、具体、细致、扎实。围绕土地确权登记，调查既涉及土地确权登记的实体问题，比如登记标准，还涉及具体操作的程序问题，比如登记簿的设计。关注问题的全方位，让我们得以了解土地确权登记各个环节女性权益的现况。
　　更重要的是，与许多反映成绩的调查相比，这是一次注重发现问题的调查。发现问题而不隐晦，充分反映了湖北省妇联和省农业厅推动问题解决的决心。
　　虽然这是湖北一地的调查，但我们相信，其所反映的问题具有一定普遍性，其所提出的对策也有普遍的参考价值。
　　我们期待，在此调查之后，不仅湖北省，而且全国其他地区，今后的土地确权登记工作中，不再出现损害妇女权益的现象，并能及时纠正以前所存在的问题，从而全面彻底维护农村妇女土地权益。

　　2014年，湖北省以14个县（市、区）为整体推进试点县、278个村为试点村，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。为了深入了解和评估全省土地承包经营权确权登记工作对维护农村妇女权益、促进男女平等的影响，去年10月至12月，湖北省妇联与省农业厅组成联合调研组，深入天门、云梦、汉南、公安等试点地区进行了调研。调研中，共抽查了5个乡镇17个村，涉及农村人口16853人，农户4189户，其中妇女7599人。
　　有益经验
　　通过调研，我们发现，尽管确权工作中遇到的问题错综复杂，但各地仍充分发挥基层创造性，加强正面引导，尊重村民民主自决，探索了一些有益经验，值得总结推广。
　　一是将妇女登记为承包方代表人，体现男女平等。在调查的4189户中，承包方代表基本上为户口本上的男性户主，登记为女性的有261户，占6.23%，其中多数为离婚妇女、丧偶妇女或丈夫为非农户口等没有男性户主的情况。也有少数农户自愿决定把家庭中的妇女登记为代表人。二是确保婚嫁妇女在嫁出地或嫁入地拥有一份土地承包权，不让权利落空。三是保障妇女不因离婚、丧偶而丧失土地承包权，允许在协商基础上分户。四是保障再婚妇女作为承包经营共有人进行登记。五是保障“农嫁居”妇女土地承包经营权。
　　所存问题
　　在调研中，我们也发现了一些存在的问题。
　　一是宣传覆盖的广度和深度不够，特别是缺乏对外出务工人员的有效宣传。调查显示，尽管近5成的妇女有把自己的名字写进承包证的意愿，其中18.75%的妇女有登记为承包方代表人的意愿。但仍有超过半数的妇女对土地确权持无所谓态度。而村干部普遍反映，目前最大的困难是大量农民外出务工，无法通知他们回乡登记。留在村里的老人、妇女多半文化程度不高，有的老人根本认不清公示栏上自己的名字，更不用说认识到确权的重要性了。但如果等确权工作完成后，返乡农民再回来要求登记，矛盾将难以化解。
　　二是部分工作人员对确权登记中的男女平等问题重视不足，妇联的介入程度有待提高。土地确权工作千头万绪，历史遗留问题多，牵涉范围广，在资金、人员、技术等方面都存在较大困难，有的地方为赶工作进度、避免矛盾冲突，不太愿意妇联介入。各地妇联进入确权工作专班的主动性有待加强。特别是在基层，大量矛盾纠纷调解和权益维护工作需要落实，但在17个试点村中，参与确权工作的共126人，其中女性只有19人，占15.08%，基本上每村只有一名妇代会主任参与。在乡镇一级，妇联主席多数以本人所兼任的党政领导身份进入专班，需进一步增强工作中的性别视角。
　　三是部分地区存在重地块登记，轻视共有人登记现象。有的工作人员甚至认为，共有人是承包方家庭内部的问题，有矛盾可以留待家庭自己去解决。有的地方只公示了承包代表人及地块，没有公示共有人情况。有的入户登记表上嫁入媳妇、出嫁女儿的登记信息不全，或缺少身份证号、或名字不准确等。有的地方工作欠细致，没有让村民在承包方调查表上对共有人进行签字确认，留下矛盾隐患。
　　四是各试点地区登记标准不统一，难以避免妇女两头无登记的情况。本次确权登记的基本原则是“保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜、注重实效”，给各试点地区留下较大的自主空间，同时也因为标准不统一而带来一些不可回避的问题。如有的村以现有人口进行登记，嫁入的媳妇、新出生的人口都登记，但出嫁的女儿不登记；有的村以二轮延包为基础，二轮延包后嫁入的媳妇不登记。如果有妇女在这两个村之间通婚，则可能两边都不符合登记条件而导致权利落空。此外，由于登记时间也无法全省统一，在确权登记期间发生婚姻异动的妇女也存在登记的不确定性。
　　五是在软件和登记簿设计上，因缺乏性别视角而存在瑕疵。全国、全省统一制作的登记簿承包方代表人都只有一栏，无法进行夫妻联名登记，工作人员很自然地把户口本上的男性户主作为代表人进行登记。目前，各地自行委托专业公司设计登记软件，由于设计人员缺乏性别意识，忽视了一些重要信息。如有的地方软件没有设计“儿媳”选项，把公示信息中的儿媳全部标注为“其他”，有的把“父母”合起来标注，分辨不出是男性还是女性。
　　对策建议
　　妇女占农村人口的一半，特别是留守妇女已经成为农业生产的主力军、农村家庭关系的重要维护人。在土地确权中能否保障她们的平等权利，极大影响着农村稳定、农业发展，需要各级党委政府高度重视。为此，我们提出对策建议如下：
　　一要进一步把社会性别意识纳入确权工作决策主流。建议各级党委政府和职能部门加强重视和支持，把维护妇女权益、促进男女平等纳入确权工作中统筹谋划。妇联要继续积极参与确权工作的组织领导、方案制定、问题剖析、对策研究，从源头上出台具体措施加以解决。特别是在登记簿、软件的设计上体现性别视角，允许妇女联名登记为代表人；在工作措施、考评方案中，强化对家庭承包共有人的如实、全面登记；在登记规程上，统筹好一定区域内确权登记的一致性问题，避免出现妇女在登记中两头无地的情况。
　　二要进一步把推进性别平等延伸到各项与土地相关的体制改革。包括延伸到不动产登记工作中，以及延伸到确权后的相关配套措施中。确权背后的一系列流转措施应同时纳入性别视角，保障家庭共有人的平等权利，保障妇女权益不在流转环节受侵害。如2014年出台的《湖北省森林资源流转条例》，便在省妇联的积极建议下，规定了林权的流转“应当经配偶及其他家庭成员协商一致”，申请办理林权变更登记应当提交“权属共有人同意流转的相关证明材料”，保障妇女与丈夫享有平等的知情权、参与权和决策权。
　　三要进一步提高基层工作人员的性别意识和解决妇女权益重难点问题的能力。应加大农业部门与妇联联合培训的力度，通过层层培训，使地方政府和相关部门领导、基层工作人员都认识到，只有在确权登记颁证中维护好妇女权益，才能真正协调矛盾纠纷、维护农村稳定。
　　四要进一步增强宣传力度。应适当调整和扩大宣传面，在进城务工女性集中的地方进行宣传。通过宣传提高妇女的知晓度，让农村妇女认识到只有确权登记颁证才能真正保障她们的土地承包经营权和各种权益。还应在宣传的内容上，大力宣传“平等、共有”概念。只要把“平等、共有”的概念宣传开来，大多数村民是理解和支持的。
　　农村妇女土地权益问题是一个复杂的利益协调问题，需要各部门合力推进解决。建议各级党委政府和有关职能部门吸纳妇联组织参与各项确权登记工作，主动纳入性别视角，在相关法规政策的制定、修改和执行中征询同级妇联意见。妇联组织要切实履行好代表和维护妇女权益，促进男女平等的基本职能，加强调查研究，提高建言献策能力和水平，大力推动农村妇女参与基层民主管理，增强各级各界妇女话语权，形成多部门、多层次、全方位协同联动机制，共同促进男女平等，促进社会和谐稳定。（来源：中国妇女报）