为了全面了解我省妇女儿童发展现状，评估未来十年妇女儿童发展的基本需求，更好地总结市县及基层在实施妇女儿童发展规划中的工作成效、突出经验和难点所在，广泛听取各级妇儿工作者、成员单位对编制新规划的建议，广东省妇儿发展新规划编制调研组在广东省政府副秘书长、省妇儿工委副主任江海燕带领下，2010年6月份先后赴韶关市、东莞市、汕头市、湛江市和广州市调研。新规划编制调研组听取了各调研市妇儿工委主任的工作汇报、召开了区（县）成员单位座谈会、对部分市的幼儿园、中小学校、妇幼保健医院、民政部门等进行了实地考察。
　　一、各地实施妇儿规划亮点纷呈
　　2010年3月，省妇儿工委在珠海召开了全省促进本期规划全面达标的协调会以来，各市认真总结了“两个规划”实施的成绩和经验，在妇女儿童发展规划实施的收官之年，呈现出“攻坚克难、你追我赶、争先达标”的良好局面，妇儿规划实施的亮点如下：
　　1．韶关市建立部门联动工作机制，狠抓婚检率，扭转“婚检”工作被动局面
　　韶关市的做法是建立部门联动工作机制，由各级卫生、民政、计生、妇联（妇儿工委办）、劳动和社保、财政等部门相互配合、共同推动，初步形成“政府积极倡导、部门密切协作、群众自觉参与”的婚前保健服务工作格局。民政部门婚姻登记处，设立婚检咨询服务窗口，积极动员新婚青年自觉参加婚检；卫生部门把好婚检“第二关”，派出专业医生对新人进行婚前保健、婚前医学检查等知识和政策的宣传、引导；计生部门把好婚检“第三关”，将婚检工作纳入年度目标责任考核，动员和指导前来办理生育服务证而没婚检的新婚青年主动婚检；劳动和社保、财政部门则提供资金保障，确保免费婚检工作顺利开展。
　　韶关市婚检率的回升是各区县共同努力的结果。如乳源县委书记梁建和妇儿工委多次召开专题会议，研究如何解决婚检问题。2009年出台了《乳源瑶族自治县推行免费婚前医学检查实施方案》，对实行免费婚检工作的指导思想、工作目标、婚检费用、工作流程和要求作出了明确规定，规范了婚前医学检查工作行为，推动了工作有序开展。经过各部门的共同努力，全县的婚检率较未实施免费婚前医学检查之前有大幅度提高。据统计，2008年婚前医学检查率仅为0.17%，2009年下半年实施免费婚检后的婚检率为96.77%。2010年1月至5月，婚检率达到100%。
　　2．韶关市乳源县加强对贫困初中失学女生进行就业培训
　　乳源教师进修学校瑶族刺绣班于2009年4月正式开班，该班是在县委、县政府、县妇联赵主席的指导和直接关怀下开办的，主要招收低学历瑶族女学生，以培养服务于瑶区幼儿教育和瑶族刺绣传承人为基本宗旨，每学年招收一个班，目前共有两个年级两个班，共有学生100人。该项培训对于初中失学女生成为刺绣的专业人才、弘扬瑶族文化、促进就业和当地经济发展具有重要意义。
　　3．东莞市选拔和培养女干部工作成效显著
　　东莞市委组织部非常重视女干部的培养和选拔工作，可以概括为：抓培养、留位置。随着“两个规划”的实施，东莞市在选拔和培养女干部的力度不断加大，多数指标已达标。截止2009年底全市共有女干部3万多人，约占总数的50%。市级党代表、人大代表、政协委员中女性比例分别为20.7%、26.3%和19.3%；市委、市人大、市政府、市政协领导班子中女干部配备率和镇街领导班子中女干部配备率均为100%；全市有女公务员3171人，东莞市政法界女性比例较大，东莞两级法院女干部的比例约占40%，且有继续提高的趋势。妇女参与基层管理的程度不断提高，女性进村（社区）“两委”比例达94.4%。
　　4．汕头市着力处理家庭暴力问题
　　目前区一级的妇联受理的信访案件中有40%是家庭暴力案件，凸显出“救助难、干预难、取证难、处理难”四个特征。妇儿工作部门建议对家庭暴力案件实行立法，并尽可能具体化、细则化，对此各个职能部门应明确责任。在家庭暴力的问题中可多吸取国外成功的经验，如对家暴者的惩处办法中，可以进行隔离、建立庇护所、构不成刑律时加大做社会服务的处罚力度，构成刑律的要严格处罚，如果是再犯则要有更严的处罚。在家庭暴力的问题中包括了妇女家暴和儿童家暴两个方面，加大落实《妇女权益保护法》和《未成年人保护法》，完善各项配套设施和资金，充分发挥社会工作者、社会庇护所、社会志愿者的力量，做好妇女儿童权益保障工作。
　　5．湛江市实施妇女儿童维权工程成效显著
　　湛江处于妇女的拐入地、拐卖婴儿的中转地位置，为了切实保障妇女儿童的合法权益，湛江市实施了维权系统工程。市妇联建立妇女维权与信息服务站，建立妇女维权与信息服务网，开通12338妇女维权热线，为妇女、家庭提供24小时不断的、多渠道的服务；司法部门开展多形式、多渠道的宣传和服务；公安部门加强对涉外拐卖妇女犯罪的查处和调研，加强妇女儿童防拐宣传。
　　此外，湛江市在离婚案件的处理中对妇女权益的保证方面做了很大的努力。如在宅基地农田分配、孩子抚养问题、抚养费随着经济发展而变化、男方债务分类判决、就业与生活费用处理等方面向妇女的权益倾斜。
　　6．广州市健全组织网络，创新领导机制
　　为明确政府实施规划的主体意识和责任意识，切实加强对妇女儿童工作的领导，推动各部门和社会各界对妇女儿童发展的关注与支持，从组织上健全妇女儿童工作网络。2008年广州市将12个区、县级市的妇儿工委主任增补为广州市妇儿工委的委员，使广州市妇儿工委委员由35个增加为47个，这一在全省妇儿工委系统中的创新之举，进一步整合了力量，增强了市妇儿工委与各区（市）妇儿工委之间的联动，激发了区（市）一级落实规划的积极性和主动性，以确保两个规划任务的落实纵向到底、横向到边。
　　7．广州市鼓励区（市）先行先试，努力提高婚检率
　　为进一步提高婚检率，市妇儿工委办公室积极向市政府建议在区（市）建设“一站式”婚育服务中心，并且各区（市）也出台了一系列行之有效的措施和各具特色的做法，继越秀区率先在全省建立了“一门式”免费婚检、婚姻登记、优生优育服务中心后，增城市也启动了“一站式”婚检服务，南沙区实施了对参加免费婚检的新婚夫妇奖励200元的政策，番禺区开发了“计卫民”信息系统开展婚检服务，花都区由医院专门在区婚姻登记处旁租用场地开设婚检中心，建立起准“一站式”的婚检服务模式。2008年广州市婚前医学检查率提高到24.59%，2009年婚前医学检查率提高到32.68%，比2007年增加了20个百分点。
　　二、各地实施妇儿规划中存在的问题和困难
　　调研中各市反映“两个规划”达标还存在一些问题和困难，有的指标仍然进展缓慢或达标难度大。如因为政策调整等因素导致城市和农村婚检率低下的局面难以有大的改变，新生儿出生缺陷发生率仍居高位，低出生体重发生率仍在走高，村（居）民委员会成员中女性比重偏低等，各调研市在全面达标的冲刺阶段仍存在一些困难和问题。
　　1．婚前医学检查率下滑，出生缺陷发生率攀升
　　新《婚姻登记条例》取消强制婚检后，婚检率急剧下落，如城市婚前医学检查率从2001年的95.21%下降到目前的10%以下。随着婚前医学检查率的大幅度下降，新生儿出生缺陷发生率不断攀升，如广东省新生儿出生缺陷发生率从2001年的133/万上升2008年的284/万，成为各市县的达标难点。为了提高婚前医学检查率、降低新生儿出生缺陷发生率，各地市投入了大量的人力物力，探索攻坚克难办法，但收效甚微。韶关将婚检和领证各环节安排在一起，实行一条龙服务；东莞实行免费婚检；广州市第一时间去江苏常州取经，实行婚检一条龙服务和免费婚检孕检，婚检率开始回升。由于最近报纸有文章指出生缺陷发生率与婚前医学检查率没有关系，致使广州市婚检率又开始下滑。在汕头，有人质疑婚前医学检查的必要性，建议取消这一监测指标；在湛江，同一场研讨会，有人主张必须强制婚检才能提高婚检率，降低出生缺陷发生率，而有人反对走回头路，认为示法律是严肃的、不能随意更改。甚至有人认为强制婚检有侵犯人权和侵犯隐私之嫌。有人主张用孕检代替婚检。调研五市中，广州东莞实行了免费婚检，在基本实行免费婚检的珠江三角洲地区，婚前医学检查率已回升至30%左右；韶关市年前实行用医保新农保为免费婚检买单，而其余两市表示政府无力做到免费婚检和孕检。因此，就这一热点，有一系列问题需要讨论：是否需要婚检？婚检是免费强制还是免费自愿？还需要婚前医学检查率这一指标吗？如果用，是作一般监测指标还是考核指标或只作参考指标？可否用孕检代替婚检作为出生缺陷干预工程的第一环？出生缺陷发生率与婚前医学检查率的关系有多大？是多因多果关系吗？这种关系如何反映到监测指标中？
　　2．低出生体重发生率成为第二大达标难点
　　调研各市共同面临的第二大达标难点是低出生体重发生率，发达地区更明显，如珠江三角洲地区普遍面临这一问题。调研发现，随着社会经济发展，人们精神、工作压力的增大，高龄及高危妊娠孕妇的增加，妇女夜生活增多，加上吸烟、饮酒等不良生活方式影响，早产率有增加趋势，双胎率及多胎率上升；加上辅助生殖技术的普遍应用，医学可以救活700克左右的早产儿，大大提高了低出生体重婴儿的成活率，因此低出生体重发生率也有上升趋势，达标难度较大，大家强烈要求修改指标目标值，建议参照国家2010年目标为5%。
　　3．“村改居”与“两委”女性比例偏低
　　调研发现我省农村“两委”女干部比例较低，成为各地共同面临的第三大达标难点。村民委员会中女性比例仅17%，汕头仅为9%。这一比例偏低的主要地区一是在城市化推进较快、村改居面较大地区，如东莞汕头；二是在传统观念较强的地区，如汕头湛江。妇女参政比例连续不达标的原因是：第一、婚嫁习俗的影响，嫁出地为其他地区的媳妇不予考虑，嫁进来的媳妇需要培养，另外受到当地“男主外，女主内”观念的影响，很多妇女都没有时间参加政治事务。第二、选举制度存在缺陷。没有对于女性参政数量的刚性规定，也没有设立专门保障妇儿权益的职位，在村转居的过程中，没有对选举制度进行根本的民主性的改革。选拔和培养女干部问题的重难点为村（社区）两委委员的配备，部分地区难达标。这一问题的产生与为选举法的规定与两委女委员配备要求之间存在矛盾有关，也受换届、调动和退休等所带来时滞的影响。女干部配备达标问题在镇一级层面上不存在大问题，但在村一级的实际安排中的确有难度，从而导致社区两委女委员的配备不能达标。调研五市一致呼吁，省尽快出台相关政策条例，从制度上保证妇女参政、尤其是农村基层妇女参政。在村转居的过程中，要对选举制度进行较大调整，以保障妇女参政的基本权利。
　　4．学前教育重视不够
　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（征求意见稿）提出，到2020年，全面普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。广东省的儿童发展规划也要与教育发展规划相匹配，在学前教育方面沿用“学前教育毛入园率”指标的话就必然缺乏区分度，难以准确评估学前教育发展的质量。因此，建议将学前教育分解为“学前1年教育普及率”、“学前2年教育普及率”和“学前3年教育普及率”三个指标。目前政府为幼儿教育提供的公共服务十分有限，入园贵、入园难的问题仍比较突出；幼儿园缺乏规范管理，农村幼儿、流动人口幼儿入园率低，私立幼儿园收费、服务急待加强管理。
　　5．考核指标需科学设定
　　如孕产妇死亡，死亡率以10万为分母，所以死亡率计算宜以市为单位进行统计；各区（县级市）则用死亡绝对数统计，否则由于人口基数不够大，出现孕产妇、婴儿一个都不能死，死一个就意味着不能达标。低出生体重发生率亦如此。另外，要重视对刚性指标的考核如公共财政投入、公共卫生领域如妇幼保健人员编制和岗位人员配备、资源配置等；重视对城乡、人群均等化相关指标的考核；重视对服务质量的考核如满意度等；重视分类考核，设定共性指标和个性化指标；重视对重点病种的考核，如将广东省地方病地中海贫血相关指标纳入考核目标，以此推动我省人口的优化。
　　6．妇儿规划组织保障力度有待加强
　　调研中，各地针对缺编制、经费不足等问题，一致呼吁必须加强妇儿规划组织保障，明确机构设置、人员编制、经费投入。提出由省编办统一发文件，明确各级妇儿工委办公室专职人员编制，同时更要保障各级妇儿工委办的办公经费，否则难以保证工作的正常开展。
　　7．考核机制亟需完善
　　重视妇女儿童发展纲要规划对政府整体工作的考核作用，促进政府各部门统筹协调推进各项工作。要把两个规划的实施纳入各级政府的绩效评估和机制中，进一步明确各级政府和各成员单位实施规划的职责任务，推动政府领导层层签订目标责任状，真正把妇儿工作纳入各级政府和有关部门的工作范畴，为规划的实施提供有力的保障。建立领导定期述职报告制度。区县分管领导和市级妇儿工委成员单位每年至少要向市妇儿工委报告一次工作，陈述本单位履行职能、完成任务情况。在促进各主要职能部门建立定期数据搜集和分析的基础上，创新对市和区级政府考核工作，列出妇儿发展的各项重点、难点量化指标，引起各级政府的高度重视，以激励先进，推动工作。要发挥相关部门的联动效应。合理确定目标考核部门，涉及多部门综合管理指标如孕产妇死亡率、出生缺陷发生率、婚前医学检查率不能仅列为卫生部门考核指标；生育保险覆盖人数也不能仅列为人力资源和社会保障部门考核指标，建议增加税务部门。
　　三、对编制新规划的建议
　　1．关于妇儿健康方面的建议
　　（1）建议公共卫生服务“9+6”项目中加入孕期保健，建立公共卫生服务“9+7”体系，降低孕产妇死亡率和新生婴儿死亡率。同时加大婚检的资金投入，降低新生婴儿缺陷发生率，切实提高人口素质。
　　（2）鉴于各地对新生儿筛查率的要求不统一，造成各地新生儿出生缺陷发生率的检测数据可比性较差，建议在监测指标中设置新生儿筛查率。
　　（3）在婚检问题上实现婚检与婚姻登记同步，婚检与孕检共同配套，免费产检，实现婚检、孕检、产检的三级干预，以确保人口素质的提高，降低儿童出生缺陷发生率。
　　（4）关于低体重出生婴儿比例问题，由于孕妇自身为了保持身材或避免难产的影响等多种原因，该指标不能反映妇幼健康状况，建议取消此指标。
　　（5）合理制定出生人口素质相关指标的目标值。婚前医学检查率、新生儿出生缺陷发生率、低出生体重发生率等反映出生人口素质的指标是相互关联的。新规划对于这些指标的目标值设定，要尽可能的周全，使这几个目标值之间相互对应，以更好地反映实际情况，针对性地提出改进措施。
　　（6）指标填报的单位尽可能清晰，如妇科病的普查率指标负责单位应明确。而涉及多个部门综合管理的指标如孕产妇死亡率、低体重出生发生率、婚前医学检查率等不能仅列为卫生部门的考核指标。
　　（7）乡镇配备急救车，保证孕产妇及时得到救治，降低孕产妇死亡率。
　　2．关于妇儿教育方面的建议
　　（1）在新规划中将幼儿教育纳入义务教育的范围，设立公办和民办幼儿园的统计口径，把该项指标的设立纳入儿童与教育的考核体系中。
　　（2）对与社会发展不相适应的指标如“成人识字率”、“青壮年识字率”等应去掉；规划中应多设可量化的指标，虚化的定性指标尽量少用，如“中小学普法教育率”、“儿童家长家教知识知晓率”、“育龄妇女计划生育知识知晓率”、“妇女环保知识知晓率”等，以确保规划更实、更细、更具可操作性，更易评估、监测和考核。
　　3．关于妇儿与法律保护方面的建议
　　（1）将家庭暴力问题纳入新规划的指标体系中。对家庭暴力案件实行立法，并尽可能具体化、细则化，对此各个职能部门应明确责任。在家庭暴力的问题中可多吸取国外成功的经验，如对家暴者的惩处办法中，可以进行隔离、建立庇护所、构不成刑律时加大处罚力度，构成刑律的要严格处罚。
　　（2）在法律保护方面，将破获各类侵害妇女儿童案件数改为破获各类侵害妇女儿童案件率。
　　4．关于妇儿环境方面的建议
　　（1）关于城镇社区服务设施数指标，由于这个指标的特殊情况导致在相关部门登记备案的设施数量远远低于实际存在的设施数量，因此在实际统计中很难反映出其真实水平，希望在新规划中对此指标的定义做出调整。
　　（2）就网吧管理问题，加大对违反规定的经营者进行严格的处罚，如一旦发现某个经营者允许未成年人进入网吧，就由工商文化部门吊销营业执照、不予年检，要求网吧经营者重新学习规章制度，重新考取营业执照。在此过程中也可以依据情节的严重程度实行“扣分制”，也可以实行实名监控。
　　（3）关于城市生活垃圾无害化处理率、城市生活污水处理率等，个别市数据的采集和统计出现空缺，建议由市相关部门采集后统一以文件形式反馈各区有关部门，以提高各区填报数据的准确性。
　　5．关于妇儿与经济和社会保障方面的建议
　　（1）新规划要更加体现对弱势妇女儿童的关注。进一步加大社会救助力度，使更多单亲特困母亲、患重病妇女等弱势女性能及时通过社会救助渡过难关。继续提高妇女儿童的保健水平。基本妇幼保健等项目逐步惠及流动人口。不断提高流动妇女的保健意识，提高流动孕产妇的保健水平，切实降低流动孕产妇死亡率。
　　（2）提高孤儿补助标准。在有市儿童福利院的区，可以不要求设儿童福利院。不能写成“每个区县要有儿童福利院”，应区别对待。
　　6．关于妇女参政议政方面的建议
　　（1）新规划中能够通过修改组织法，确立村委会干部的男女比例，并通过增加选调生的女性比例、培养村委会的女性会计和村民小组长来实现村委会中女性干部的比例达标。
　　（2）区级党政领导班子女干部配备率，还有赖上级相关部门的推进落实。
　　（3）党政后备干部数据掌握在上一级组织部门，本级拿不到这些数据。
　　7．关于妇儿规划监测指标的设定及实施方面的建议
　　（1）指标设置要有前瞻性、科学性，体现区域特点。目前，省、市各地区发展水平不均衡，一刀切的指标考核不能体现各地发展的实际状况，希望在新的规划制定中充分考虑这一因素，实行分区域指标体系。建议设立“差额指标”：根据各个地区的经济发展现状制定合理的、有效地、可以预期完成的指标数据。
　　（2）建议监测指标中增减的指标。人均公共绿地面积、城市建成区绿化的覆盖率、妇女平均预期寿命等指标建议纳入市级或省级单位考核。区县没有必要设立这些指标，建议删去。
　　（3）建立重点难点指标攻坚专项经费。建议各级政府对重点难点指标设立专项费攻坚克难，每年由部门立项申报，以强化攻坚克难的力度。
　　（4）增加对刚性指标的考核。如公共财政投入、教育投入占GDP的百分比；妇儿工委办公室是否有编制、经费等纳入各级政府的考核内容。
　　（5）指标设置注意量化分解使之更具有可操作性。比如：“有所增加”、“占一定比例”没有具体的指标要求，可以删去或改用具体数据便于考核。
　　（6）统计口径要统一。以户籍人口为统计口径已不足以全面反映妇女儿童总体的实际情况，新规划应以常住人口为基数，设置更科学合理的数据，以体现社会公平度。
　　（7）关于新规划的刚性和可操作性的问题。一是现在各级政府的相关部门在建立完善的分性别统计工作还有待加强，给妇女儿童的发展情况的统计、监测及相关政策的更准确，更到位、更有效执行造成了一定的影响，希望在新规划的制定中同步考虑。二是随着时代的进步，一些好的做
　　法应考虑进入到新规划中提出更具体的要求，如各级政府对妇女儿童在卫生、教育、环境等关键领域的投入，又如各类社会保险、保障的全方位强制性实施等。
　　（8）近年来流动人口的管理服务已更多的成为流入地政府的职责，这一趋势应充分体现在两个“规划”的编制中。建议参照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，把流动人口妇女儿童的保健、教育、社会保障纳入“两个规划”当中，使流动人口妇女儿童享有同等的权益，分享发展的成果，促进社会和谐发展。
　　（9）新规划周期由10年改为5年，使妇女儿童的发展与社会发展同步。目前妇儿规划都是10年规划，而从中央到省、市、区县经济社会发展规划都是5年期，这样就出现了妇儿两个规划与经济社会发展规划的同步衔接问题。表现在两个方面：一是10年期规划不便于将妇儿发展与区域经济社会发展5年规划对接，要同步规划、同步实施、同步发展在实践上存在距离感。二是在具体指标的设计、数据的合理设定方面，十年的时间跨度太大，增加了规划的不可预见性，加上中国目前处于社会转型期，价值多元、利益多元、文化多元，必须通过政策和政府的公共服务适时作出调控，以确保包括妇女儿童在内的全体人民的利益得到及时的维护。
　　（10）新规划要实现四个对接。一是与国家的重大战略部署的对接，如珠三角发展规划的颁布实施，又如转变经济发展模式的一系列政策措施等，都要作为新规划制定的主要依据。二是与妇女儿童相关的法律规定的对接。要与新近出台的国家、地方的妇女儿童权益保护的法律规定紧密结合，通过新规划的制定将妇女儿童的保护和发展化为各级政府的具体工作计划和切实的行动，明确目标责任，做到保障有力、实施到位。三是与各地妇女儿童的发展实际对接。随着经济社会和科学技术的不断进步和发展，衡量妇女儿童发展的相关目标和指标也必须做出相应的调整，新规划要体现与时俱进的原则，把妇女儿童的发展放在国家发展、民族进步的大环境中去思考和定位。如何在新规划中合理的设置对流动妇女和儿童的相关考量，已经刻不容缓。原规划中只局限对户籍人口的考核方式必须改变，以体现社会的公正公平，以配合“农民工市民化”政策的实施。又如“低出生体重发生率”、12年免费义务教育等都要结合当地的实际情况进入合理的规划。四是与各地的发展实际相对接。现在各地区的发展规划都以上位规划为蓝本的。建议上级制定规划时，要考虑不同区域经济社会发展的实际情况，如发达地区怎么考核、发展中地区怎么考核，不要一刀切，而要考虑分地域分层次的考核办法。
　　（11）加强宣传培训工作，增强办公室指导力度。通过报纸、电视、广播设立专题、专题、专版、专栏报道，加强在大众传媒的公益广告宣传，在社区宣传栏设专版，扩大对社会公众的宣传面，增强妇女儿童工作的社会影响力。同时分层次举办培训班，一是举办区（市）领导培训班，结合经验交流、现场示范，深化培训内容，促进其掌握妇儿工作的基本理论、服务方式和工作技巧；二是举办妇儿工委成员单位委员和联络员培训班；三是加强妇儿工委办公室人员的系统培训，通过以会代训、专题研讨、工作交流，加强业务学习和指导。

（广东省妇儿工委办公室  广东省社科院）